Pagamento Por Serviços Ambientais:
O que muda com a lei aprovada

Por Luciana Patella / Jornalista

Crédito: Governo do Estado do RS

Incentivar a conservação e o desenvolvimento sustentável no território brasileiro é o principal objetivo da Lei 14.119/21, aprovada pelo Congresso Nacional em 2020 e sancionada pela Presidência da República em 13 de janeiro deste ano. A nova legislação, que tramitou por 13 anos, define conceitos, objetivos, ações e critérios de implantação da Política Nacional de Pagamentos por Serviços Ambientais (PNPSA) e institui o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (PFPSA), para buscar a execução da Política no âmbito federal.

SANCIONADA LEI:

“PSA são uma estratégia fundamentada em incentivos financeiros para estimular práticas sustentáveis e está fundamentado no princípio do direito ambiental chamado de ‘provedor-recebedor’, atribuindo valor financeiro para a vegetação natural, a partir de suas funções ambientais e ecossistêmicas”, definem o professor do Departamento de Engenharia Florestal do Campus de Frederico Westphalen da Universidade Federal de Santa Maria (UFSM), Rafaelo Balbinot e o coordenador do Programa de Pós-Graduação em Engenharia Florestal da UFSM, Jorge Antonio de Farias.

De acordo com o texto da Lei, serviços ambientais são atividades individuais ou coletivas que favorecem a manutenção, a recuperação ou a melhoria de ecossistemas. Está previsto o pagamento por serviços ambientais relativos às atividades de conservação dos ecossistemas, dos recursos hídricos, do solo, da biodiversidade, do patrimônio genético e do conhecimento tradicional associado, assim como pelo o sequestro, a conservação, a manutenção e o aumento do estoque e a diminuição do fluxo de carbono.

Em janeiro, o presidente Jair Bolsonaro sancionou a Lei 14.119, com vetos que foram, alguns deles, derrubados posteriormente pelos congressistas

Foto: Pedro Revillion / Palácio Piratini

O pagamento poderá ser direto (em moeda ou não), por meio de prestação de melhorias sociais a comunidades rurais e urbanas, por compensação pelo certificado de redução de emissões por degradação e desmatamento, Cota de Reserva Ambiental instituída pelo Código Florestal e pelos chamados títulos verdes (Green Bonds), que são similares aos títulos de dívidas tradicionais, mas que só podem ser utilizados no financiamento de investimentos definidos como sustentáveis.

As receitas obtidas da cobrança pelo uso dos recursos hídricos de que trata a Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997, também poderão ser destinadas a ações de pagamento por serviços ambientais que promovam a conservação e a melhoria da quantidade e da qualidade dos recursos hídricos e deverão ser aplicadas conforme decisão do comitê da bacia hidrográfica.

Fonte: Fabio Rodrigues Pozzebom / Agência Brasil

PNSA

Sobre a lei aprovada, a professora Biancca Scarpeline de Castro, da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, destaca a importância de diferenciar o Programa Federal de Pagamentos por Serviços Ambientais (PFPSA) e a Política Nacional de Pagamentos por Serviços Ambientais (PNPSA). De acordo com a entrevistada, a PNPSA estabelece as definições, modalidades de pagamentos, os objetivos e as diretrizes da política, além de apontar como devem ser os contratos e qual será o órgão gestor da política. Já o Programa previsto nesta lei, se refere a uma atividade gerenciada pelo governo federal com vistas a promover os pagamentos por serviços ambientais.

Ressalta como positivo o fato de a Política ser “ampla o suficiente” para não restringir os Programas de PSA já em vigor no País. Existem programas já em andamento coordenados pela iniciativa privada, governos estaduais e municipais, bem como empreendidos por autarquias ligadas ao próprio governo federal, caso dos programas gerenciados pela Agência Nacional de Água. “Essa era uma preocupação de alguns agentes que acompanhavam a tramitação a um bom tempo, de não restringir a política a ponto de prejudicar vários projetos em andamento.

Biancca Castro enfatiza a possibilidade de utilização dos recursos provenientes da cobrança pelo uso dos recursos hídricos em projetos de PSA. “Antes da Política, os comitês de bacias estavam fazendo a cobrança pelo uso da água, mas, não necessariamente, utilizavam os recursos em projetos de PSA, entre outras razões, porque faltava segurança jurídica para tal.

Para o Eng. Agr. Ivo Lessa Silveira Filho, ex-presidente da Sociedade de Agronomia do RS (Sargs) e responsável por empresa especializada em PSA, a legislação tem muitos pontos a serem comemorados, e considera que traz uma nova visão de uma política ambiental. “Nosso Código Florestal Federal é de 2012 e somente agora avançamos para poder dar benefícios a quem protegeu os ecossistemas de sua propriedade. O PSA possibilita o incremento de políticas públicas indutivas e não somente repressivas, mudando o princípio de “poluidor-pagador” para o de “provedor-recebedor”, fomentando o desenvolvimento de ações de recuperação e proteção dos recursos hídricos, flora, fauna e solo”, avalia.

A valorização dos proprietários rurais que atuam na conservação de suas florestas, foi citada pelo professor do Departamento de Engenharia Florestal do Campus de Frederico Westphalen da Universidade Federal de Santa Maria (UFSM), Rafaelo Balbinot e o coordenador do Programa de Pós-Graduação em Engenharia Florestal da UFSM, Jorge Antonio de Farias, destacando os agricultores familiares no Bioma da Mata Atlântica. “Esses proprietários acabaram sendo penalizados por conservar suas florestas e nos parece que a adoção de PSA é uma valorização do esforço destes proprietários e que deve ser reconhecido pela sociedade.” Para eles, a ação inicia a valorização do papel dos proprietários rurais como importantes agentes na manutenção do clima e das mudanças climática, pela conservação das suas florestas.

“A Política do PSA é complementar às políticas de proteção ambiental, pois se trata de um incentivo econômico para agentes que não necessariamente realizariam a preservação. Mas ao realizá-la podem receber por isso. É um estímulo ao proprietário para manter áreas de sua propriedade com a vegetação natural intacta ou em regeneração, ao invés de usar toda área em agricultura ou pecuária”, complementa a professora Biancca. No entanto, a docente faz ressalva sobre as áreas de Reserva Legal e Área de Preservação Permanente, que passaram a ser elegíveis para pagamento por serviços ambientais com uso de recursos públicos. “Essa situação ao invés de estimular que novas áreas sejam protegidas, simplesmente premia aqueles que já deveriam estar cumprindo a lei.

A população das áreas urbanas e sua responsabilidade na questão ambiental é mais um ponto trazido. “Esta ação abre espaço para que o peso de conservar passe a ser compartilhado com a sociedade e que outros mecanismos possam ser criados, inclusive na área urbana. As cidades se colocam a parte do processo de proteção do ambiente. Essa lógica precisa mudar, é necessário que a arborização urbana seja discutida sob bases ecológicas e não apenas estéticas. Então achamos que iniciativas como essa do PSA, com certeza, estão abrindo a oportunidade para novas ideias e projetos desafiadores”, destacam Balbinot e Jorge Farias.

Para eles, a Lei do PSA contribuirá com o aumento da cobertura vegetal natural do País, “entretanto, isoladamente não fará milagres”. “O desmatamento só será evitado quando tivermos uma efetiva estrutura de políticas públicas focada na conservação pelo uso, reconhecendo o manejo florestal como a melhor forma de manter a floresta em pé e possibilitar a sua expansão”, avaliam.

Já a mercantilização da efetivação dos projetos de PSA é uma preocupação para os professores da UFSM. “Que se crie uma estrutura de comercialização que passe por muitas consultorias, que efetivem as parcerias, sendo remuneradas por isso e que, lá na ponta, o proprietário da floresta receba um valor menor do que o realmente merecido.” Para evitar que isso ocorra, consideram ser necessária, na implantação da Política, a estruturação do poder público para prestar esse serviço aos proprietários que queiram aderir, como a Emater, o Ibama e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), entre outros que poderiam atuar nesta etapa.

PFPSA

Ivani Soares, agricultora quilombola, um dos grupos priorizados pelo Programa Federal de Pagamentos por Serviços Ambientais

Foto: Alina Souza/Palácio Piratini

O Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais é uma política pública, gerenciada pela União e financiada a partir de doações, para a realização de Pagamentos de Serviços Ambientais, nas ações de manutenção, de recuperação ou de melhoria da cobertura vegetal nas áreas prioritárias para a conservação, de combate à fragmentação de habitats, de formação de corredores de biodiversidade e de conservação dos recursos hídricos.

O programa prioriza os pagamentos a quilombolas, índios, comunidades tradicionais e agricultores familiares, fato que a professora vê como positivo, porém com ressalvas. “A palavra prioridade não se refere à exclusividade. Ou seja, os programas federais de PSA, priorizarão pagar a esses grupos, mais vulneráveis, mas também podem ser utilizados para realizar pagamento a outros grupos e setores, inclusive para o grande agronegócio. Isso não foi restringido nessa lei, então é um ponto de atenção que deve ser considerado.

Além dos territórios quilombolas, as comunidades tradicionais e agricultores familiares devem ser priorizados pelo Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais

Foto: Felipe Werneck/Ibama

Também estão aptos a participar os produtores que se enquadrem em alguma das ações definidas no Programa, comprovem o uso e ocupação regular da terra e inscrição no Cadastro Ambiental Rural (CAR), ficando inelegível ao programa quem estiver em situação irregular ou inadimplente com os órgãos ambientais. “Considero adequado que não se exija a titularidade da terra para que sejam transferidos recursos pelo programa, e sim o CAR, pois no Brasil, especialmente nos grupos prioritários mencionados na lei, são muitos os casos em que a questão fundiária não está resolvida”, considera Biancca Castro.

Ivo Lessa lembra que a própria construção do Cadastro Ambiental Rural (CAR) já teve como base o Pagamento por Serviços Ambientais (PSA), como forma de incentivo e gratificação a quem mantém áreas preservadas em sua propriedade. “Para iniciar qualquer tipo de serviço ambiental a propriedade tem que estar inscrita no Cadastro, que é a radiografia do local”, explica. Destaca, também, que apesar de obrigatório, o CAR é autodeclaratório, e considera aumentar a responsabilidade sobre as informações que são transcritas no documento.

Produtores rurais poderão solicitar ingresso no PFPSA pela inscrição no Cadastro Ambiental Rural, mesmo sem o título de propriedade da terra.

foto: Camila Domingues/Palácio Piratini

Porém, a implantação efetiva do Programa, como explica Biancca, pode ficar comprometida, dado que a Lei de PSA prevê seu financiamento a partir de doações, sem previsão de utilização de recursos orçamentários. Essa situação “fragiliza demais essa política pública, porque a doação é uma atividade voluntária, que não tem necessariamente um fluxo contínuo. Varia de acordo com a disponibilidade dos doadores, não possibilitando um programa estável e permanente”.

PSA para áreas de Reserva Legal (RL) e de Preservação Permanente (APPs)

Quando apreciado pelo Senado Federal, foi incluído ao projeto aprovado pela Câmara a garantia de que os incentivos do PSA fossem estendidos às áreas de reserva legal (RLs) e de preservação permanente (APPs) nos imóveis rurais. As práticas de PSA pela preservação e conservação realizadas nessas áreas foi um ponto muito discutido, por não apresentar adicionalidade ambiental, pois que já eram práticas exigidas por lei.

Pelo consenso dos senadores, tornar elegíveis tais áreas garante que o Código Florestal seja aplicado. Nas discussões sobre o tema, conforme matéria da Agência Senado, o senador Luiz Henrique (PMDB-SC), que foi relator do projeto em três comissões, ressaltou considerar esta a maior contribuição do Senado ao projeto da Câmara. “Mudamos o enfoque de uma legislação punitiva para uma que incentiva a recuperação e manutenção de vegetação nativa”, avaliou.

Fora do Congresso, posições contrárias e favoráveis

Para a professora Biancca Castro, este é o ponto mais negativo da nova legislação de PSA, pois já existem leis que definem o dever dos proprietários rurais manterem as APPs e as áreas de reserva legal dentro de suas propriedades. Ou seja, nesses casos não há um estímulo para a preservação e manutenção de novas áreas, mas o pagamento de áreas que já deveriam ser preservadas. “Incluir isso no Programa Federal de PSA, significa que a União está pagando para que se cumpra a lei”, considera.

A docente ainda acrescenta que tais inclusões não seriam necessárias dado que o PFPSA prioriza comunidades tradicionais e pequenos produtores, que já obedecem a normas mais flexíveis quanto a essas áreas. Entretanto, conforme alerta, como prioridade não é exclusividade, ao incluir Áreas de Preservação Permanente e Reserva Legal como áreas elegíveis para pagamento por serviços ambientais com uso de recursos públicos, abre-se um grande precedente para que demais agentes, que não são prioritários, sejam beneficiados com o programa “e recebam simplesmente por cumprir a lei ambiental”, complementa.

Inclusive vai contra com os objetivos e os espíritos da política. Uma coisa são as leis ambientais (Código Florestal), que definem as regras de preservação e manutenção do meio ambiente, bem como estabelecem a obrigatoriedade das APP e reservas legais. Outra é a lei de PSA que visa estimular a preservação ambiental em áreas que, alternativamente, poderiam ser usadas para pecuária ou produção agrícola, mas que vão ser preservadas e receberão por isso”, conclui.

O Eng. Agr. Ivo Lessa tem posição favorável à alteração trazida pelo Senado e considera a inclusão destas áreas de grande valia para a adequação de uma propriedade rural. Sobre a Reserva Legal, relata haver resistências sobre a determinação dos seus percentuais. “A Reserva Legal traz regramentos específicos para sua utilização, basicamente com atividades de baixo impacto ambiental, assim, com o PSA, poderá trazer renda complementar aos produtores que farão um serviço ambiental para toda a sociedade. As APPs seguem o mesmo caminho, mas o diferencial é que praticamente todos concordam com as preservações desta área, principalmente as ligadas aos corpos hídricos.” De acordo com ele, o Brasil é único País a ter restrições de usos sobre áreas particulares. “Assim, é justo que se gratifique quem preserva para o bem comum”, argumenta.  

Para professores da UFSM, também é positiva a inclusão dessas áreas na possibilidade dos pagamentos por serviços ambientais, previstos no Programa Federal. O Eng. Balbinot faz uma alusão aos descontos imputados aos impostos obrigatórios dos proprietários de veículos. “Penso que já sou obrigado a ser um bom motorista, mas se eu efetivamente for um bom motorista (e não receber multas) eu ainda vou receber um desconto no IPVA de meu veículo. Todo mundo acha isso justo. Por que o problema com APP e RL?”, indaga.

Também argumenta sobre a ideia de que as APP e RL são passivos dos imóveis rurais e urbanos. “O PSA inverte esta ideia e transforma estas áreas e potenciais ativos econômicos do imóvel. Esta mudança na lógica de pensamento pode potencializar a recuperação e proteção das áreas naturais.

VETOS

O projeto de lei, foi aprovado no fim de 2020 no Congresso e sancionado pelo presidente Jair Bolsonaro, que vetou importantes instrumentos econômicos e de governança instituídos na legislação. Em abril, os congressistas derrubaram os vetos, trazendo de volta ao texto da lei a formação de órgão colegiado de avaliação e a existência de um cadastro para registro dos contratos entre o provedor dos serviços ambientais e quem vai pagá-lo. Também voltou a valer os instrumentos de incentivos fiscais, com o retorno da retirada da base de cálculos dos tributos federais sobre os valores recebidos por provedores de serviços ambientais no PSA, como do IRPF, do IRPJ, da CSLL, da contribuição do PIS/Pasep e da Cofins. A regra vale tanto para contratos entre particulares, quanto com o poder público.

MERCADO DE TRABALHO

Engenharia Florestal

“É urgente abandonar esta ideia de que a engenharia florestal abre mercado de trabalho por meio de leis. O mercado de trabalho para o Engenheiro Florestal é imenso (sempre foi), mas deve haver a preparação para tal. De modo mais pragmático, surgem novas possibilidades de projetos e a necessidade de profissionais capacitados. Na minha opinião, o Eng. Florestal reúne capacidades para ser um dos profissionais que mais estará envolvido com PSA, e tem que ser reconhecido pela sua capacidade em encontrar soluções e alternativas para os problemas que a sociedade enfrenta. Essa é a melhor forma de construir oportunidades de trabalhos para os Engenheiros Florestais.”

Engenheiros Florestais Rafaelo Balbinot e Jorge Antonio de Farias.

Engenharia Agronômica

“Quando comecei a trabalhar com as questões ambientais, encontrava poucos colegas se dedicando ao tema. O Engenheiro Agrônomo é o profissional formado para trabalhar e desenvolver projetos para o meio rural, sempre com um olhar voltado à produtividade. Hoje se busca incrementar a produção respeitando o ambiente. Assim, novas tecnologias são importantes, fertilizantes, equipamentos, produtos fitossanitários, sementes, etc.

Agora, vamos imaginar um projeto de PSA. Começa pela análise da documentação da propriedade, é necessário ter o geoprocessamento da área, talvez passe por uma regularização fundiária, análise da área que poderá ser contemplada, demarcação da área que será protegida, elaboração dos mapas, averbação junto a matrícula do imóvel, etc. Quais destas atividades não são compatíveis com a formação do Engenheiro Agrônomo?

Se formos falar de PSA por sequestro de carbono, quem fará as medições das toneladas absorvidas pela vegetação? E por fim vai compensar a realização deste trabalho. O futuro próximo nos dirá. Vale a pena apostar.”

Engº Agrº Ivo Lessa Silveira Filho

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